La c.d. riforma Nordio, introdotta dalla L. 9 agosto 2024 n. 114, recante “Modifiche al codice penale, al codice di procedura penale, all’ordinamento giudiziario e al codice dell’ordinamento militare”, è entrata in vigore il 25 agosto 2024.
Tra le varie modifiche introdotte dalla riforma, però, ce n’è una la cui entrata in vigore è stata progressivamente posticipata. Si tratta dell’introduzione della composizione collegiale del giudice per le indagini preliminare per l’adozione di alcune decisioni in materia cautelare.
Inizialmente prevista a decorrere dal 25 agosto 2026, l’entrata in vigore della nuova disciplina è stata ulteriormente rimandata, a seguito del D.L. n. 100/2026 – convertito nella legge n. 145 del 7 agosto 2026 – , ed è attualmente prevista a partire dal 28 febbraio 2027.
L’art. 2 co. 1 lett. l) della nuova legge, in particolare, ha modificato l’art. 328 c.p.p., introducendo il comma 1-quinquies, secondo cui il giudice per le indagini preliminari decide in composizione collegiale sull’applicazione della custodia cautelare in carcere.
Il tema della custodia cautelare è particolarmente delicato, in quanto comporta una limitazione della libertà personale, diritto fondamentale tutelato dall’art. 13 Cost., che può essere disposta con atto motivato dell’Autorità giudiziaria nei soli casi e modi previsti dalla legge.
L’applicazione di tale misura presuppone la sussistenza di gravi indizi di colpevolezza in capo all’indagato e di almeno una delle esigenze cautelari previste dall’art. 274 c.p.p., oltre al rispetto dei criteri stabiliti dall’art. 275 c.p.p. La scelta della misura deve, infatti, essere adeguata e proporzionata alle concrete esigenze cautelari da soddisfare.
La misura deve essere disposta con ordinanza dal giudice, previa richiesta del pubblico ministero, ai sensi dell’art. 279 c.p.p. È, inoltre, lo stesso giudice a dover revocare, modificare o sostituire le misure già applicate, laddove ne ricorrano i presupposti, anche d’ufficio nei casi previsti dall’art. 299 c.p.p.
Le misure cautelari si distinguono per il diverso grado di incidenza sulla libertà del soggetto destinatario. Tra queste, la custodia cautelare in carcere rappresenta la misura maggiormente afflittiva, in quanto comporta la privazione della libertà personale dell’indagato durante lo svolgimento del procedimento, prima che sia intervenuta una sentenza definitiva.
Ciononostante non costituisce un’anticipazione della pena, ma è posta principalmente come misura a tutela della vittima del reato e della collettività.
Essa rappresenta, nel nostro ordinamento, una misura di extrema ratio e può essere disposta soltanto quando le altre misure coercitive, anche se applicate cumulativamente, risultino inadeguate a fronteggiare le esigenze cautelari concretamente sussistenti, salvo le specifiche ipotesi previste dalla legge.
È proprio in relazione all’applicazione di questa particolare misura che la riforma Nordio è intervenuta sulla composizione del giudice chiamato a decidere.
Il nuovo comma 1-quinquies dell’art. 328 c.p.p. stabilisce, infatti, che il giudice per le indagini preliminari decide in composizione collegiale sulla richiesta di applicazione della custodia cautelare in carcere. Il collegio sarà composto da tre magistrati e sarà chiamato a valutare la richiesta formulata dal pubblico ministero.
La ratio della riforma risiede nell’esigenza di rafforzare le garanzie poste a tutela della libertà personale. L’esame della richiesta di applicazione della custodia cautelare da parte di un collegio, anziché di un singolo giudice, dovrebbe consentire una valutazione maggiormente ponderata degli elementi posti alla base della richiesta, riducendo il rischio di errori in una materia nella quale le conseguenze per la persona sottoposta alle indagini possono essere particolarmente gravi.
La scelta legislativa ha sollevato, tuttavia, diverse questioni tra gli operatori del diritto: alcune attinenti alla coerenza della nuova disciplina con l’attuale sistema processuale, altre relative alla concreta organizzazione degli uffici giudiziari.
Partendo dal primo aspetto, la riforma chiarisce espressamente che al GIP collegiale è attribuita la decisione non su tutte le misure cautelari personali, ma esclusivamente sulla custodia in carcere, prevedendo poi ulteriori ipotesi specifiche nelle quali il collegio è chiamato a decidere, come nel caso di aggravamento di una misura quando questo comporti l’applicazione della custodia in carcere.
Non solo. L’ambito applicativo della nuova disciplina risulta circoscritto, poiché la nuova disposizione fa riferimento esclusivamente al Giudice per le indagini preliminari.
Difatti, l’attuale formulazione dell’art. 279 c.p.p. stabilisce che, prima dell’esercizio dell’azione penale, sull’applicazione e sulla revoca delle misure cautelari, nonché sulle modifiche delle loro modalità esecutive provvede il GIP, mentre dopo l’esercizio dell’azione penale provvede il giudice che procede.
Ne consegue che, una volta esercitata l’azione penale, la decisione sull’applicazione della custodia cautelare in carcere può essere affidata anche a un giudice monocratico, laddove questo sia il giudice procedente, palesando un’evidente contraddittorietà.
Quale sarebbe, infatti, la ragione per cui la decisione sulle misure cautelari in fase di indagini debba essere affidata ad un organo collegiale, in un momento in cui è ancora tutto temporaneo e da dimostrare, mentre la stessa decisione può essere affidata ad un giudice monocratico – in alcuni casi addirittura onorario – in una fase ben più importante, quale quella del giudizio?
Analoga considerazione può essere fatta con riferimento proprio al merito. Da una parte, infatti, un GIP collegiale dovrebbe decidere su una misura cautelare temporanea, perché sarebbe necessario ampliare le garanzie per l’indagato; dall’altra parte, però, il Tribunale in composizione monocratica può essere chiamato a decidere nel merito sulla responsabilità penale dell’imputato per fatti di significativa gravità, con pene che arrivano anche fino a dieci anni di reclusione.
Parimenti, lo stesso GIP, quando esercita la funzione di Giudice dell’Udienza Preliminare (GUP) può, in caso di giudizio abbreviato, essere chiamato a definire con sentenza il procedimento per qualsiasi delitto, salvo per quelli puniti con la pena dell’ergastolo, senza che sia prevista, per tale decisione, una composizione collegiale.
La disciplina, inoltre, non risulta unitaria neppure all’interno della fase delle indagini preliminari. Dalla relazione illustrativa al disegno di legge emerge, infatti, che sono comunque lasciate alla valutazione del GIP monocratico alcune ipotesi di applicazione della custodia cautelare in carcere, tra cui ad esempio i casi di convalida delle misure precautelari (arresto e fermo).
Nello specifico, l’art. 391 c.p.p. prevede che, all’esito dell’udienza di convalida, il giudice possa essere chiamato, oltre che a convalidare l’arresto o il fermo, anche ad applicare una misura cautelare su richiesta del pubblico ministero, compresa la custodia in carcere. In tali ipotesi, dunque, la decisione rimarrebbe affidata al giudice competente a celebrare l’udienza di convalida, che potrà essere monocratico anche in questo caso.
Ne deriva un sistema nel quale la composizione dell’organo giudicante in materia cautelare dipenderà non soltanto dal tipo di misura richiesta, ma anche dalla fase e delle modalità attraverso le quali la richiesta viene formulata al giudice, con il risultato di rendere il procedimento cautelare più complesso e articolato.
Un ulteriore elemento critico evidenziato dalla dottrina riguarda il fatto che il procedimento cautelare prevede già un controllo collegiale successivo all’emissione dell’ordinanza applicativa della misura, attraverso il procedimento di riesame affidato al Tribunale del riesame, composto da tre magistrati.
Il rischio prospettato è quello di rendere meno incisivo il ruolo del giudizio di riesame, considerata la sostanziale duplicazione degli organi collegiali chiamati a pronunciarsi a breve distanza l’uno dall’altro, sulla medesima vicenda cautelare.
Come anticipato, la riforma ha posto interrogativi anche sul piano organizzativo degli uffici giudiziari.
La costituzione di collegi composti da tre magistrati per la decisione sulle richieste di custodia cautelare richiede, infatti, la disponibilità di un numero adeguato di magistrati tale da garantire il funzionamento del nuovo sistema, senza compromettere lo svolgimento delle altre attività giudiziarie.
È questo uno degli aspetti che hanno contribuito al differimento dell’entrata in vigore della nuova disciplina al 28 febbraio 2027. Il rinvio è stato disposto per consentire il completamento degli interventi organizzativi e degli adeguamenti dell’organico necessari per consentire agli uffici di fronteggiare le loro nuove attribuzioni.
La questione è particolarmente delicata in riferimento ai Tribunali di piccole dimensioni, dove il numero di GIP (e GUP) risulta limitato; individuare tre magistrati solo per la composizione del collegio nella fase cautelare può risultare complesso avendo un organico molto ridotto, con la conseguenza che si possa paralizzare i Tribunali di piccole dimensioni.
Tale perplessità si inserisce, inoltre, in un contesto nel quale gli uffici GIP-GUP sono già stati interessati da importanti modifiche introdotte dalla riforma Cartabia del 2022. Tali interventi hanno attribuito a tali uffici un ruolo ancora più rilevante nell’economia complessiva del procedimento penale, anche attraverso il rafforzamento della funzione di filtro dell’udienza preliminare e l’introduzione del criterio della “ragionevole previsione di condanna” quale parametro per la decisione sul rinvio a giudizio.
Gli uffici GIP-GUP sono chiamati a svolgere un ruolo sempre più centrale nell’organizzazione del procedimento penale e nel perseguimento dell’obiettivo della ragionevole durata del processo.
Pertanto, L’introduzione della composizione collegiale del GIP si inserisce in un quadro nel quale, alle esigenze di maggiore tutela delle libertà individuali, devono necessariamente affiancarsi quelle di efficienza e tempestività dell’attività giudiziaria.
Sarà la concreta applicazione della nuova disciplina, a partire dal 28 febbraio 2027, a consentire di valutare se il GIP collegiale riuscirà a rappresentare effettivamente un rafforzamento delle garanzie processuali e se, al contempo, gli interventi organizzativi previsti saranno sufficienti a evitare criticità sull’efficienza degli uffici e sulla ragionevole durata dei procedimenti.
Autrice: Martina Tavelli